行政公署

行政公署，全称为“行政督查专员公署”。简称行署，是中华民国大陆时期和中华人民共和国时期，省级政府派出机关的名称。是国民政府设置的行政督察区的行政督察机构，類似清代、北洋政府的道署。在现行中华民国法律和中华人民共和国法律^[1]上，皆不定义为一级政府。

历史沿革

北洋时期

“行署”一词，早在1914年中华民国大总统袁世凯镇压了二次革命后，为了改变都督掌握一省大权的局面，加强中央对地方的控制，于1914年6月30日下令裁撤各省都督而设立“将军”诸名号。1914年7月18日，袁世凯又公布《将军行署编制令》，将军行署为北洋政府设置的省级军事机构，主管一省军政事宜。将军行署长官为将军，由都督改称。其下设参谋长1人，“辅佐长官，赞襄军务”；参谋4—6人，辅助参谋长，分任军事计划；副官长1人，宣达本署事务；副官3—6人、书记官2人，办理文牍事务。行署置军务、军需、军医、军法四课，各设课长1人、课员2-4人，课长受参谋长指导。1916年7月，改将军为督军，其机构则称督军公署。

国民政府设立行政督察专员公署

主条目：行政督察专员公署和行政督察區

民国十六年（1927年）國民政府北伐期間，國民政府下令廢除原先由北洋政府在全国設立的道，采用省县两级体制。但由于交通不便，一省管辖愈百或者几十个县鞭长莫及，特别是不适应当时剿共军事政治形势需要。1932年，时任鄂豫皖三省剿匪总司令的蒋介石决定在江西、河南、湖北、安徽等省试行行政督察专员制度，“行政督察专员公署”（简称“专署”）为行政督察区的行政管理机构。行政督察专员，代表省政府处理辖区范围内行政，督察专员同时兼任专员公署驻在县的县长。1932年8月6日行政院颁发了《行政督察专员组织暂行条例》。1936年3月25日国民政府公布了修订后的《行政督察专员公署组织暂行条例》。行政督察专员公署的职权是:辖区内各县、市行政计划或中心工作的审核与指导；辖区内各县、市预决算、单行法规的审核；辖区内各县、市地方行政及自治的巡视与指导；辖区内各县、市行政人员的考核及奖惩；召集行政会议和处理辖区内各县、市的争议事项以及省政府交办的事项等。

抗战爆发时，已经在15个省推行该制度。

抗战后设立代行省政府职权的行署

主条目：行署区

抗战开始以后，日军侵入各省，往往大城市、平原地区、主要交通线被日军占据，省域割裂数份，因此战区各省省政府为谋求行政的贯通，于是有行署或办事处的设置。1939年7月18日国民政府行政院以“吕字第八三五九号训令”颁布《战区各省省政府设置行署通则》共六条，规定：战区各省省政府认为必要时，可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域，由内政部、军政部会同有关机关拟定，呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任一人，由行政院于省政府委员中选任，综理行署事务，并指挥监督所属职员及机关；行署可根据所辖区域情形，得视事务的繁简，酌设秘书处、政务处、警务处三处，各处处长由行政院提请国民政府简派，秉承行署主任命令掌理各项事务；各处得分科办事，置秘书、科长及其他办事人员，均由省政府调充，必要时得酌设专任人员。行署行文由省政府主席署名，行署主任副署。行署经费由省政府核定，从省库中拨付。

• 江南行署：1937年12月南京沦陷前，国民政府西迁，江苏省政府北迁。苏南成为沦陷区。1938年7月在安徽宁国县梅林镇成立江苏省政府江南办事处，省建设厅长胡嘉诏任主任。1938年12月改为江南行署，冷欣兼任行署主任，1939年1月1日开始办公。1943年10月，国军在苏南控制区彻底丧失，江南行署驻皖南绩溪县。1945年10月行署结束。
• 淮南行署
• 徐海行署：1939.03.04～1945.09
• 浙西行署：1938年12月24日始称“浙江省政府主席兼国民抗敌自卫总司令行署”在金华成立。1939年1月11日在於潜开始办公，行署主任秘书兼参谋长李楚狂主持工作。1939年10月，根据“国民政府行政院战区各省设置行署通则”，省政府委员会第1096次会议决定，取消参谋长名义，改设主任，行署名称改为“浙江省政府暨浙江省国民抗敌自卫团总司令部行署”。李楚狂辞去主任秘书兼参谋长，由省政府委员贺扬灵担任行署主任。辖杭州市及22县。1940年省政府委员会第1173次会议修正通过，上呈行政院备案，从1940年10月1日起，正式改称“浙江省政府浙西行署”。
• 浙西行署（第二次设立）：1949.04～1950.01.01
• 浙东行署：1943.09.02～1945.09
• 浙东行署（第二次设立）：1949.04.26～1950(?)
• 浙南行署：1949.04～1950
• 浙东行署：1943.09.02～1945.09
• 浙南行署：1949.04～1950.01.01
• 浙北行署：1949.04～1950.01.01
• 皖北行署：主任由第五戰區游10縱隊司令顏仁毅兼任
• 皖南行署：1938年3月，《国民安徽省政府皖南行署组织规程》发布。辖22县，353万人。行署主任戴戟（1938.8-1940.1）、黄绍耿（1940.1-1942.8)、张宗良(1942.8-1945.9)。由于安徽省以长江为界分别属于第五战区（李宗仁）、第三战区（顾祝同），后淮北属于第一战区副司令长官汤恩伯，因而皖南由中央嫡系顾祝同实际掌控行政权力，在皖西大别山的安徽省政府（桂系李品仙）不能染指。
• 皖南行署（第二次设立）：1949.03.02～1949(?)
• 鄂东行署：1939.12.15设立，指挥沦陷区的第一、第二、第三专署。主任程汝怀（1939.12-1942.7）、李石樵（1942.7-1945.10）
• 宜昌行署：1939年12月设立，1940.01.06开始办公。主任林逸圣（1939.12-1940.6）、朱代杰（1940.6-1940.9）。1940年日军攻占宜昌，行署撤退至巴东县万户池。1940年9月结束。
• 鄂北行署：1940年1月8日成立鄂北办事处，与第五战区接洽。1942.11.23在老河口成立，辖第三、第五、第八专署。主任何绍南（1942.10-1943.4）、徐会之（1943.4-1945.10）
• 鄂北行署（第二次设立）：1949年3月14日设立，驻襄阳，辖第五专署与第六专署的兴山、远安两县。主任李朗星
• 鄂西行署：1949年3月14日设立，驻恩施，辖第七专署与第八专署。主任朱怀冰
• 鄂南行署：1949年3月14日设立鄂南办事处，1949年4月改为鄂南行署。辖第一专署、第二专署与第三专署，在武昌暂时接管省政府职权。主任孙定超
• 湘西行署：1943.05.17～1945.09
• 湘南行署：1945.08.08～1945.09
• 洪江行署：1944.10.07～
• 東江行署：1945年1月成立，由香瀚屏將軍兼主任
• 南路行署：1939.10.30～1943(?)
• 桂东行署：1945.01.19～1945.09
• 桂北行署：1945.01.19～1945.09
• 鲁东行署：1939～1944.01.30
• 鲁东行署（第二次设立）：1947.09.02～1948
• 鲁西行署：1939.08.24～1942.02.24
• 鲁南行署：1942～1943.08.06
• 鲁北行署：1941.07.02～1942.03.03
• 鲁西南行署：1947.09.02～1948
• 山西省政府第1游击区行署：由第6集團軍副總司令楊澄源及第8集團軍總司令孫楚兼任
• 山西省政府第2游击区行署：第7集團軍總司令赵承绶兼任
• 山西省政府第3游击区行署：设在阳城县岩山，负责晋东南。第8集團軍总司令孫楚。1940年秋孙楚因山西省钞流通与第一战区司令长官卫立煌发生冲突，楚溪春奉派接任第3行署主任一职。
• 山西省政府第4游击区行署：第6集團軍總司令陳長捷兼任
• 晋南行署：1947.11.27～1949
• 大同行署：1947.04.07～1949
• 新蔡行署：1944.12.07～1945(?)
• 豫东行署：1948.12.28～1949.06.24
• 豫南行署：1948.12.28～1949(?)
• 豫北办事处：1948.12.28～1949(?)
• 汎北行署：朱振榮少將兼主任
• 察北行署：1945.08.24～1949
• 辽西行署：1948.06～1948.11
• 川西行署：1949年12月成立，主任冷寅東投共
• 冀南行署：原為省冀南辦事處。主任邵鴻基。
• 陕北行署，胡宗南部攻占延安后，1947年5月陕西省政府主席祝绍周为“准备恢复省政府被共产党多年分割的建制”，配合胡宗南重点进犯延安，向国民政府呈请恢复陕北行政建制，经内政、财政、国防3部会同审查结果，决定成立陕北行署。1947年8月7日，行政院正式通过了建立陕北行署组织的决议。1947年9月2日，陕西省政府会议通过了陕北行署的行政区划：除辖原第一、第二两行政督察专员公署外，增设第十一行政区，专署设绥德县，辖绥德、清涧、延川、米脂、吴堡、安定等6县。省政府委员顾希平为行署主任。1947年9月17日，陕西省政府委员会议通过《陕西省政府陕北行署组织规程》，明确规定陕北行署隶属于陕西省政府，并受西安绥靖公署主任的指挥监督。行署设在延安，以榆林、延安、绥德3个专署所辖陕北19县为其管辖区。胡宗南部军事失败后，陕北行署于1948年4月20日撤回西安。

可见：行署是中华民国战时体制下的省级政权机关，可以下辖若干行政督察专员公署（简称专署）。专署辖若干县。

这一套行政体制也被中国共产党的地方政权建设所沿袭。1949年中华人民共和国成立前，共产党设置的行署可分为以下四类：

1. 省级解放区的最高行政机关的行署，例如：晋绥解放区最高行政机关叫晋绥边区行政公署。行署的主任、副主任和委员由边区参议会选举产生，并对边区参议会负责。其它解放区陕甘宁边区、晋冀鲁豫边区称边区政府；晋察冀边区称边区行政委员会；山东解放区称山东省战时行政委员会(后改称山东省政府)。
2. 省级边区与专署之间的行署
   1. 作为政权机关的行署，有同级参议会，行署的主任、副主任和委员由同级参议会选举产生，并对同级参议会负责。例如1945年前后改设的山东省的一些行署，职责是:“在不抵触省法令范围内，带有地方性的应兴革事宜，得依照本行政区临时参议会之决议发挥其独立自主的精神，但重大行政设施须呈请省行政委员会核示”。
   2. 作为边区政府代表机关的行署。行署代表边区领导所辖区域内的行政工作。行署正副主任由边区政府任命，行署工作部门的设置一般与边区政府相同。一般称为政治主任公署或行政主任公署。
3. 专署级的行署。如：山东省战时行政委员会直属的滨海专署（1943年4月滨海升格为省与专区之间的行政区，但仍沿用滨海专区的名称）下设三个行署，把行署与专署的位置给颠倒了。1945年4月才改正过来，把滨海专署改为滨海行署，下面的行署改为专署。
4. 专署以下的行署。如山东解放区的胶东行政联合办事处（后改为胶东行署）的东海、西海、中海专区下设多个县级行署。1945年8月22日胶东行署发布命令，将县级行署一律改称县政府。

• 冀中政治公署，1938年3月1日成立。是最早的行署。下辖第一至第五行政督察专员公署。
• 冀南行政主任公署：1938年8月14日在南宫县大屯乡孙家李村成立。主任杨秀峰，副主任宋任穷（兼冀南区委书记）。下辖5个专署，计51个县。
• 冀热边区行政公署（简称冀热边行署），1943年7月18日成立。下设5个专署。 1945年1月改称冀热辽行政公署，张明远任行署主任。
• 冀鲁豫边区行政主任公署：1941年1月成立，晁哲甫为主任，崔田民、贾心斋为副主任。1941年7月，冀鲁豫区与鲁西区合并，成立新的冀鲁豫边区行政主任公署，行署主任晁哲甫。
• 鲁西行政主任公署：1940年4月15日在东平县戴庙成立，肖华为主任，段君毅为副主任。下设泰西专署、运东专署、运西专署、鲁西北专署。
• 热河行政公署：1945年9月20日成立。李子光、杨雨民分别担任行政公署正副主任。1945年10月14日，热河省政府在承德宣告成立，李子光为主席，杨雨民为副主席。
• 热辽行政公署：1946年6月13日，冀热辽中央分局将热河省一分为二，在赤峰成立热辽区党委、行署和军区，辖热东、热中、热辽三专署，杨雨民任行署主任。1946年10月17日热辽行署合并于热河省政府，热河省政府自即日起在林西开始办公，领导全热河各级政府工作。
• 冀热察行政公署：由于1946年10月12日傅作义部队闪击夺取了张家口，中共控制的察哈尔省被平绥铁路分割为察北、察南两块。1946年10月23日，中共中央决定针在察北平北等地设立冀热察区党委、冀热察军区、冀热察行政公署，受冀热辽分局领导。行署主任杨春甫，行署副主任张孟旭，民政厅长权哲民，尚子锦、赵鹏飞为实业厅正、副厅长，财政厅长贾廷三。驻地怀柔县沙峪村。
• 辽吉行政公署，朱其文任行政公署主任。
• 吉江行政公署
• 三江行政公署，1945年10月25日在佳木斯成立，专员孙靖宇。1945年11月21日撤销三江行政公署，改为合江省政府，主席李延禄。
• 通化行政公署：1946年3月13日通化专署改为通化行政公署，直接领导通化、临江、长白、辑安、柳河、浑江、金川、抚松等8个县。1946年5月5日，东北局作出《关于成立辽宁省分委与干部配备的决定》通化行政公署改建为通化专署，隶属于辽宁分省，辖通化县、临江、长白、靖宇、抚松、辑安、柳河、辉南等县与通化市。
• 嫩南行政公署
• 辽南行政公署
• 鄂豫边区行政公署：新四军第五师
• 苏浙行政公署
• 浙东行政公署，1945年1月成立，连柏生任主任。
• 苏南行政公署：1943年3月成立，江渭清兼主任，邓仲铭任副主任。
• 苏中行政公署：1941年3月，苏北临时行政委员会改为苏中行政委员会，并设苏北行政公署为办事机构，管文蔚任行政委员会主任兼行政公署主任，下辖3个行政区专员公署和1个特区行政公署。至1945年7月，根据地辖18个县级政权，面积达2.3万平方公里，人口约825万。
• 苏北行政公署：1941年9月成立盐阜行政公署，1942年3月成立淮海行政公署。1944年10月淮海、盐阜两行政公署合并，成立苏北行政公署，李一氓任主任。至1945年夏季，根据地东起黄海，西至运河，南迄盐城、淮安一线，北达陇海铁路。辖20个县级政权，面积为2.3万平方公里，人口360余万。
• 淮北苏皖边区行政公署：1941年8月成立，刘瑞龙任行政公署主任。至1945年8月，辖3个专员公署，25个县级政权，面积达4万余平方公里，人口600余万。
• 淮南苏皖边区行政公署：1943年2月成立，方毅任主任，汪道涵任副主任。1945年8月，根据地辖18个县级政权，面积达4万余平方公里，人口330余万。
• 皖中行政公署：1942年6月，皖中行政公署成立，吕惠生任主任，唐晓光（后张恺帆）任副主任。1943年3月，改称皖江行政公署。
• 豫皖苏行政公署：1947年11月20日，豫皖苏行政委员会改称豫皖苏行政公署。下辖8各专署。1948年8月，豫皖苏行署改称中原行政委员会豫皖苏分会。
• 江淮行政公署：1948年5月29日成立，辖五个专署。
• 皖西行政公署：1947年11月15日成立，辖三个专署。
• 鲁西行政公署
• 绥察行政公署
• 晋绥边区行政公署/晋绥行政公署
• 晋西北行政公署：1940年1月5日在兴县蔡家崖成立。续范亭任行署主任。（后改为晋绥边区行政公署）
• 吕梁行署
• 雁门行署
• 绥蒙行署
• 陕北行政公署
• 陕南行政公署
• 晋南行政公署
• 清河行政公署
• 鲁中行政公署
• 鲁南行政公署
• 滨海行政公署
• 鲁中南行政公署：1948年9月，鲁中行署、鲁南行署和滨海专署合并成立鲁中南行政公署。1949年7月25日，鲁中南行政区第一、二、四、五、六、七专区更名为泰山专区、沂蒙专区、尼山专区、台枣专区、滨海专区、泰西专区。1950年5月，撤销鲁中南行政公署。
• 渤海行政公署：1944年1月渤海、清河二行政区抗日政府合并为渤海行政公署。1950年5月撤销。
• 胶东行政公署：1938年2月设置。1950年5月撤销。
• 皖北人民行政公署，1949年4月15日至1952年设立，范围为安徽省长江以北的地区。
• 皖南人民行政公署，1949年5月7日至1952年8月7日设立，辖4个专员公署、1个行署辖市、22个县、4个县级市。
• 苏北人民行政公署：1949年至1952年设立，辖扬州、泰州、南通、盐城、淮安5个专区。
• 苏南人民行政公署：1949年至1952年设立，辖镇江、常州、苏州、松江4个专区和无锡市。
• 赣东北人民行政公署：1949年4月29日至9月设立，设上饶、贵溪、鄱阳、浮梁4个专区。
• 赣西南人民行政公署：1949年至1951年8月9日设立，设吉安、赣州、瑞金3个专区。
• 湘西人民行政公署：1949年至1952年9月2日设立，其下划分为会同专区、沅陵专区、永顺专区。
• 南疆人民行政公署：1954年至1956年6月设立，辖喀什专区、和田专区、阿克苏专区、莎车专区、克孜勒苏柯尔克孜自治州。
• 海南人民行政公署：1951年4月22日至1984年10月1日设立（其中1968年4月5日至1980年1月1日称革命委员会）。
• 滇南人民行政公署
• 滇西人民行政专员公署：1949年12月25日成立，专员何以中，副专员陈有栋。1950年1月迁往楚雄。下辖16个县，有14个县先后建立了县人民政府。同时，为加强对蒙化、景东、云县、顺宁（凤庆）、缅宁（临沧）5个县的领导，在蒙化成立了滇西人民行政专员公署蒙化区办事处。
• 滇西北人民行政专员公署
• 川北行政公署
• 川南行政公署
• 川东行政公署
• 川西行政公署

1947年，苏占旅大的设置的关东行政公署，由驻旅大苏军控制，中国共产党参与。

中华人民共和国的专区行署

主条目：专区行政公署

1950年代，废除“行政区”，保留“专区”。1954年，《中华人民共和国地方人民代表大会与地方人民政府组织法》规定（专区）行政公署为省级人民政府的派出机关。专区的行政机构称为“专区行政专员公署”（简称专区行署、专署）。专区行政专员公署最高行政长官被称为“专区行署专员”，简称“专员”。

中华人民共和国的地区行署

主条目：地区行政公署

1960年代末，各专区纷纷成立“地区革命委员会”作为地方政权机关。从此，“专区”这一通名废除，改称“地区”；专署被地区革命委员会代替。

1975年中国宪法“第二十二条 地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同 时又是地方各级人民政府。”。1978年中国宪法第三十四条第一款规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、人民公社、镇设立人民代表大会和革命委员会。”第三款规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”^[1]。其定义沿用至今。 为现行中华人民共和国行政区划中“地区”和“盟”的行政管理机构称谓。

• “地区”的行政机构被称为“地区行政公署”（简称地区行署）。其最高行政长官被称为“地区行署专员”，简称“行署专员”。
• “盟”的行政机构被称为“盟行政公署”（简称盟行署）。其最高行政长官被称为“盟长”。

注释

1. 熊文钊. 《行政公署的性质及其法律地位》. 法学杂志 (北京市: 北京市法学会). 1985, (1985年第6期): 14–16. ISSN 1001-618X. （原始内容于2020-09-22） （简体中文）.